“無廢城市”建設方案解讀

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2018年，我國開始了“無廢城市”的建設，用三年時間進行了第一階段的試點工作，現(xiàn)已進入第二階段全面推廣，計劃到2025年全國30%左右的城市建成“無廢城市”，預計到2030年能夠完成全國推廣。第二階段的建設方案是在第一階段基礎上迭代而成的，有指導思想、原則、目標、任務、步驟、措施等，完善后的建設方案更加科學。

“無廢城市”建設與每個市民息息相關，需要有明確的指標和監(jiān)測與監(jiān)管辦法、規(guī)則等，并做到相互支撐。廢物種類多、且分散，收集處理利用過程復雜、不易管控，建設關聯(lián)主體多，廢物產生分布的碎片化，關聯(lián)主體的各自為政，管理、建設和運維主體的分離，都需要借助網絡技術手段實現(xiàn)“一張網、一本帳、一套數”（“一網統(tǒng)管”），這樣既方便了政府監(jiān)管，又可促進企業(yè)生產管控的智能化升級。

另外，網絡平臺建設難度大，線上和線下的互動，以及建的好不等于用的好，數據測的準不等于呈現(xiàn)的結果準，決定了無廢城市建設是個復雜的系統(tǒng)工程。在執(zhí)行落實的過程中，完全依賴于現(xiàn)有無廢城市建設工作方案是不夠的，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、多方合作，不斷豐富完善，考慮部門之間的合作和協(xié)同作戰(zhàn)，以及建成后的運維，尤其是數據即時直接提取和反饋監(jiān)控，避免走彎路或好看不好用，真正實現(xiàn)建設無廢城市的目的。

這里我將對現(xiàn)有工作方案做初步概括分析，并提出不成熟的建議，希望能起到拋磚引玉的作用。

一、無廢城市的基本概念

“無廢”一詞，最早于1973年在美國提出，源自英文“Zero Waste”，常被譯為零廢物、零廢棄物、零廢棄、零垃圾、零填埋和零浪費等。

《“無廢城市”建設試點工作方案》（附件1）中明確：建設“無廢城市”，是一種先進的城市管理理念，是以創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領，通過推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。

有關專家指出：“無廢城市”是一種先進的城市管理理念，“無廢城市”并不是沒有固體廢物產生，也不意味著固體廢物能完全資源化利用，而是指以新發(fā)展理念為引領，通過推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。

“無廢城市”建設的遠景目標是最終實現(xiàn)整個城市固體廢物產生量最少，資源化利用充分和處置安全。也可以說，“無廢城市”不是城市內不產生廢物，而是不在城市中存放廢物，首先是盡可能少產生廢物，不得不產生廢物后，要及時回收再利用，暫時沒有辦法利用的可就近（市郊）填埋。例如，回收餐廚垃圾做沼氣和有機肥，回收廢舊家電拆解后循環(huán)利用和轉化為其它有價值的物質。

二、建設無廢城市的意義和歷程

我國是世界上人口最多、產生固體廢物量最大的國家，每年新增固體廢物100億噸左右，歷史堆存總量高達600億－700億噸。固體廢物產生強度高、利用不充分，部分城市“垃圾圍城”問題十分突出，與人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要還有較大差距。

因此，建設無廢城市意義重大，我從不同的認知角度將無廢城市概括為：（1）“無廢城市”建設是深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想與碳達峰碳中和戰(zhàn)略的一個重要舉措。（2）“無廢城市”建設是一項系統(tǒng)工程，需要凝聚各方共識，形成工作合力，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的內在要求。（3）“無廢城市”建設是動員全社會參與，推動城市經濟社會高質量發(fā)展的有力抓手。（4）“無廢城市”建設有利于深化固體廢物管理制度改革，探索建立長效體制機制；有利于解決城市固體廢物污染問題，提高人民群眾對生態(tài)環(huán)境質量改善的獲得感。大致歷程和關鍵節(jié)點如下：

2018年12月29日，國務院辦公廳首次印發(fā)了《“無廢城市”建設試點工作方案》（國辦發(fā)〔2018〕128 號）。
2019年4月30日，生態(tài)環(huán)境部公布11個無廢城市建設試點。在全國范圍內選擇有條件、有基礎、規(guī)模適當的城市開展“無廢城市”建設試點，試點城市政府印發(fā)實施方案。
2020年，生態(tài)環(huán)境部成立了部際協(xié)調小組，確定“11（城市）+5（區(qū)）”試點（附件4）。探索建立“無廢城市”建設綜合管理制度和技術體系，系統(tǒng)構建“無廢城市”建設指標體系，試點城市在固體廢物重點領域和關鍵環(huán)節(jié)取得明顯進展。
2021年11月2日，國務院發(fā)布了《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（附件3），明確提出要穩(wěn)步推進“無廢城市”建設，健全“無廢城市”建設相關制度、技術、市場、監(jiān)管體系，推進城市固體廢物精細化管理。
2022年4月24日，為指導地方做好 “無廢城市”建設工作，國家生態(tài)環(huán)境部在總結改革試點經驗基礎上，制定 “十四五”時期“無廢城市”建設工作方案（附件2），鼓勵有條件的省份全域推進“無廢城市”建設，試點城市數量擴大到“100+”（見附件5），到 2025 年“無廢城市”固體廢物產生強度較快下降，綜合利用水平顯著提升，無害化處置能力有效保障，減污降碳協(xié)同增效作用充分發(fā)揮，基本實現(xiàn)固體廢物管理信息“一張網”，“無廢” 理念得到廣泛認同，固體廢物治理體系和治理能力得到明顯提升，未來將掀起新一輪“無廢城市”建設浪潮。

三、無廢城市建設方案的迭代分析

先后兩次發(fā)布“無廢城市”建設方案，主要區(qū)別是發(fā)放主體、定位和內容不同，首發(fā)主體是國務院辦公廳，定位為試點方案（叫建設試點工作方案）；第二次發(fā)布主體是生態(tài)環(huán)境部，定位為推廣方案（叫建設工作方案）。因此，兩個方案內容是循序漸進的，即第二次發(fā)布是在第一次基礎上進行的，是第一次方案工作內容的迭代，并增附了指標體系。內容框架基本一致，既有繼承，也有發(fā)展，具體內容如下：

指導思想。主要增加提升城市精細化管理水平，推動實現(xiàn)碳達峰、碳中和，既增加了深度，也提升了高度。
基本原則。主要增加三個方面內容，涉及主體合作模式和保障體系：強化黨的領導和目標導向，減污與降碳一體推進；堅持依法治理、深化體制機制改革，建立健全相關制度、技術、市場、監(jiān)管四大體系，鼓勵地方主動創(chuàng)新、先行先試，積累好經驗和好做法；堅持系統(tǒng)謀劃，構建政府主導、多主體共治。
工作目標。首發(fā)方案計劃到2020年，完成試點和體系建設，包括系統(tǒng)構建“無廢城市”建設指標體系，探索建立“無廢城市”建設綜合管理制度和技術體系，形成一批可復制、可推廣的“無廢城市”建設示范模式。第二次發(fā)布方案計劃到2025年，完成全國30%左右城市推廣和統(tǒng)一管理，包括推動100個左右地級及以上城市開展“無廢城市”建設，“無廢城市”固體廢物產生強度較快下降，綜合利用水平顯著提升，減污降碳協(xié)同增效作用充分發(fā)揮，基本實現(xiàn)固體廢物管理信息“一張網”。
主要任務。根據試點經驗教訓，結合國家新戰(zhàn)略規(guī)劃，對原計劃六大任務進行迭代完善，都有了新的提升和細化，強化了低碳、固廢和管理，具體為：（一）從強化頂層設計引領發(fā)揮政府宏觀指導作用，到科學編制實施方案強化頂層設計引領。（二）從實施工業(yè)綠色生產，到加快工業(yè)綠色低碳發(fā)展；從推動大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長，到降低工業(yè)固體廢物處置壓力。（三）從推行農業(yè)綠色生產，到促進農業(yè)農村綠色低碳發(fā)展；從促進主要農業(yè)廢棄物全量利用，到提升主要農業(yè)固體廢物綜合利用水平。（四）從踐行綠色生活方式，到推動形成綠色低碳生活方式，從推動生活垃圾源頭減量和資源化利用，到促進生活源固體廢物減量化、資源化。（五）從提升風險防控能力、強化危險廢物全面安全管控，到強化監(jiān)管和利用處置能力，切實防控危險廢物環(huán)境風險。（六）從激發(fā)市場主體活力培育產業(yè)發(fā)展新模式，到全面提升保障能力，加強制度、技術、市場和監(jiān)管體系建設與全過程管理，建立健全固體廢物環(huán)境管理制度體系，推進建筑垃圾綜合利用。
工作步驟。主要有四步，包括確定城市名單、制定實施方案、穩(wěn)步推進“無廢城市”建設、總結評價成效和經驗。這次首先確定的是無廢城市的建設名單——“100個城市+N個區(qū)”。
保障措施。在原四大措施的基礎上，增加一些具體落地措施（主體、資金、科技、宣傳），包括生態(tài)環(huán)境部明確會同有關部門建立部際協(xié)調機制，省級生態(tài)環(huán)境部門會同省級有關部門建立協(xié)調工作機制；加強政策資金保障，充分吸引社會資本加大投入；強化科技支撐；抓好宣傳引導。

四、落實無廢城市建設方案的建議

工作方案的制定分自上而下和自下而上兩種情況，二者各有利弊，前者有高度，后者務實。一般是高層領導組織權威專家制定，即自上而下，在沒有成功經驗的情況下，有這樣那樣的不足和不夠務實都是難免的，執(zhí)行過程中的迭代完善就變得比較重要。就“無廢城市”建設指標體系（2021 年版）而言（附件6），其制定發(fā)布先于方案，出現(xiàn)數據來源口徑不統(tǒng)一、缺少雙碳指標和信息化統(tǒng)一管理（一張網、一本賬、一套數）規(guī)定等問題，不能完全支撐方案的落實，需進一步調整完善。

無廢城市建設工作方案的完善。除了上面提到需完善的內容外，還有一個重要內容：與“一網統(tǒng)管”的協(xié)同。這是因為，無廢城市的內容在“一網統(tǒng)管”范圍內，而“一網統(tǒng)管”是實現(xiàn)無廢城市的一個重要手段?！耙痪W統(tǒng)管”源于2018年，《國務院辦公廳關于加快“互聯(lián)網+監(jiān)管”系統(tǒng)建設和對接工作的通知》（附件7）中指出，建設“互聯(lián)網+監(jiān)管”系統(tǒng)，促進政府監(jiān)管規(guī)范化、精準化、智能化。它與無廢城市是同一年由國務院辦公廳發(fā)布的，由生態(tài)環(huán)境部和住建部分別負責落實，過程中都做了試點，今年開始全面推廣，分別由兩個部于3月（住建部一網統(tǒng)管，附件8）和4月（生態(tài)環(huán)境部無廢城市）發(fā)布。即起點主體都是國務院辦公廳，落地時主體變成兩個部了，因此需要部門之間協(xié)調一致，做到資源共享、相得益彰（如共用一個網絡平臺）。當下需要完善的是建設指南和技術與數據標準，可在《城市運行管理服務平臺建設指南》（附件9）、《城市運行管理服務平臺技術標準》（附件10）、《城市運行管理服務平臺數據標準》（附件11）的基礎上進行。

無廢城市建設工作方案的落實。方案的落實需要圍繞目標展開，目標是否達到，需要用數據說話，數據的獲取不但要精準，而且要快速、全面、可靠，即利用先進的網絡化技術手段（如5G）。顯然，現(xiàn)行指標監(jiān)測技術手段雖然有了很大的提升，但在統(tǒng)計處理和上報數據環(huán)節(jié)重視不夠，甚至有些重要數據的獲取，還停留在傳統(tǒng)的人工統(tǒng)計階段。也就是說監(jiān)測技術手段和政策法規(guī)，未能與一網統(tǒng)管做到步調一致，需要結合實際做相應完善。例如，生態(tài)環(huán)境部和國家市場監(jiān)督管理總局分別于2019年、2020年、2021年和2022年發(fā)布的《污染源監(jiān)測管理辦法》（附件12），《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測規(guī)劃綱要（2020-2035年）》（附件13），《檢驗檢測機構監(jiān)督管理辦法》（附件14）和《“十四五”生態(tài)環(huán)境監(jiān)測規(guī)劃》（附件15）中，強調的是到2025年，統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡基本建成，以監(jiān)測先行、監(jiān)測靈敏、監(jiān)測準確為導向，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)測現(xiàn)代化水平，營造公平有序的檢驗檢測市場環(huán)境，中間缺少從監(jiān)測數據到上報數據這一流程中，能夠保證數據“真、準、全、快、新” 的措施，尤其是數據的準確性和安全性。

無廢城市的平臺化運營管理。建設工作方案完成后，接下來的工作就是運營管理。在2020年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》（附件16）中，明確指出生態(tài)環(huán)境數據“一本臺賬、一張網絡、一個窗口”，后來簡稱為“一張網、一本帳、一套數”。雖然2015年國務院印發(fā)了《促進大數據發(fā)展行動綱要》（附件17），2016年環(huán)境保護部發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境大數據建設總體方案》（附件18），和中國環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會發(fā)布了《2020環(huán)衛(wèi)產業(yè)互聯(lián)網平臺白皮書》（附件19），并明確指出了實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境數據互聯(lián)互通和開放共享，給出了生態(tài)環(huán)境大數據總體架構和環(huán)衛(wèi)產業(yè)互聯(lián)網平臺建設方案，但時隔6年，仍然沒有明確支撐環(huán)境數據互聯(lián)互通和開放共享，以及最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境安全管控的一網統(tǒng)管平臺。這個問題主要是因為沒有對該目標的實現(xiàn)進行詳細描述，包括明確實現(xiàn)該目標的支撐平臺、方式方法和措施路徑、建設和運營主體、產品測試和認證、獲取數據種類范圍、數據標識和全產業(yè)鏈與全生命周期可追溯、生產全過程安全預警與預防排險數據獲取與處理等，以及與“一網統(tǒng)管”的對接，特別是網絡平臺建設和真實數據獲取難度大，需要盡快明確彌補。

“無廢城市”建設方案的完善和運營方案的制定，需要產業(yè)鏈上各個環(huán)節(jié)人員的參與，內容既要高度全面，也要務實可行，應組織來自產業(yè)鏈上不同環(huán)節(jié)的專家，特別是有一線實戰(zhàn)經驗和跨界、跨行業(yè)的專家領導。有必要借此機會，探討部委之間的合作，統(tǒng)籌到“一網統(tǒng)管”的大平臺中，既可避免重復建設以加快進程，也利于產業(yè)間的融合升級和持續(xù)發(fā)展。

在“無廢城市”建設試點工作期間，我們已經發(fā)現(xiàn)了該工作的艱巨性，真正做到位的話，還會碰到更多的問題，包括行業(yè)發(fā)展與國家戰(zhàn)略（附件20、21、22）和工業(yè)互聯(lián)網發(fā)展計劃（附件23）的一致性、部門之間的合作和協(xié)調、“一網統(tǒng)管”的平臺建設和數據收集、生產過程安全管控（附件24、25）等，還有許多工作需要國務院牽頭，各部委齊心協(xié)力去解決。特別是住建部推行的城市一網統(tǒng)管工作，在完成試點工作的基礎上，不但制定了建設指南，而且還出臺了技術標準和數據標準，值得學習借鑒。

特別需要說明的是，因為平臺建設不但難度大，而且周期長，需要持續(xù)迭代，而目前大都沒經驗，所以難免考慮不周。另外，前期信息化工作雖有一定的基礎，但參差不齊，“信息孤島”和“好看不好用”現(xiàn)象嚴重，究竟是推倒重來還是升級改造？這其中的阻力和困難不言而喻。若升級改造是首選方案的話，則需要與現(xiàn)行信息化平臺銜接，這也需要各行各業(yè)專業(yè)化平臺公司的參與（只靠信息化平臺公司是不夠的），避免再建更大的信息孤島，也能夠保障全過程數據的獲取，實現(xiàn)可追溯和智能化管控。

我堅信有我們黨的堅強領導，加上利用新時代智能化和網絡化技術紅利，我們團結一心，“無廢城市”與“一網統(tǒng)管”的宏偉目標一定能夠實現(xiàn)。

附件：